Comincio la mia analisi prendendo come punto di inizio una nuova riflessione sulle leggi regionali per la famiglia, in particolare quella del 1989 varata dall’Emilia-Romagna (L. n° 27, 14/8/1989). Fu una legge rivolta essenzialmente al sostegno della relazione madre-bambino, con una forte focalizzazione, da un lato, sui percorsi socio-sanitari di accompagnamento alla maternità e, dall’altro, su alcune innovazioni dal punto di vista dei servizi alla famiglia (istituzione dei Centri per le famiglie).

Quella legge non fu intitolata alla “famiglia”. Con l’approccio culturale tipico della regione, era un insieme di sostegni volti ad assistere la maternità e a permettere alle donne una possibilità di maggior occupazione, esattamente il modello angloscandinavo che oggi in Europa cerca di legittimarsi. Da quella legge e dalle forti critiche che la colpirono cominciò, in modo molto timido, un dibattito su come dovessero essere le politiche regionali per la famiglia. Fu un dibattito che scaturì prevalentemente dalla società civile, in specifico dal Sidef (Sindacato delle famiglie) e in seguito dal Forum nazionale e da quelli regionali delle associazioni familiari. Se alla fine degli anni ‘80 il paradigma era stato per certi versi quello dell’Emilia-Romagna, che aveva anticipato la legislazione regionale per la famiglia, dieci anni dopo, emerge un’altra regione-guida: la Lombardia. Si tratta di due modi di fare politica familiare totalmente differenti, a modo loro due paradigmi.

Tra questi due momenti del processo, quello di “incubazione” delle leggi regionali e quello del “cambiamento di paradigma”, si verifica una fase di interlocuzione che potremmo definire come di “passaggio”. Tale fase è caratterizzata dalle legislazioni che vanno dalla fine degli anni ‘80 al 1999, quando la  Lombardia legifera. In quel decennio di passaggio legiferano: il Friuli-Venezia Giulia (L. n. 49 del 24/6/1993), la Liguria (L. n. 11 del 8/4/1994), l’Abruzzo (L. n. 95 del 2/5/1995) e, successivamente le Marche (L. n. 30 del 10/8/1998) e la Valle d’Aosta (L. n. 44 del 27/5/1998).

Dopo la Lombardia, seguono con leggi molto simili la Basilicata (L. n. 45 del 14/4/2000), il Lazio nel 2001 (L. n. 32 del 7/12/2001), la Sicilia (L. n. 31 del 11/7/2003), poi la legge della Calabria (L. n. 1 del 2/2/2004) e della Puglia (L. n. 5 del 2/4/2004). Non hanno legiferato ancora il Piemonte, che però nel 2004 ha fatto la legge sui servizi sociali, dove dentro ci sono anche alcune cose sulla famiglia; il Veneto, che sta elaborando il suo disegno di legge, che però è ancora lì fermo; il Trentino Alto Adige, che ha fatto il famoso “pacchetto famiglia” già negli anni ‘90 ribadito con la L. n. 1 del 18/2/2005. L’Emilia-Romagna e la Toscana, che nel 1997 fece una legge sulle pari opportunità, dove dentro c’erano alcune cose anche sulla famiglia, hanno sviluppato a livello regionale la L. n. 328 del 2000. Poi andando verso Sud, non hanno ancora legiferato l’Umbria, il Molise, la Campania e la Sardegna.

Ma quale logica caratterizzava le leggi regionali della “prima fase”, quelle che vanno dal 1993 al 1998? Vediamone sinteticamente le caratteristiche:

• queste cinque leggi (Friuli, Liguria, Abruzzo, Marche e Valle D’Aosta) anche se con qualche rilevante differenza, danno una definizione abbastanza “confusiva” e ambigua di che cosa sia la famiglia. Si voleva legiferare sulla famiglia, ma si tentava di tenere un po’ aperta la questione definitoria, perché dentro le varie forze politiche c’era una grande discussione;
• erano tutte politiche di tipo “indiretto” alla famiglia. Potevano esserci politiche per la casa, per il percorso-nascita, per l’occupazione femminile, per gli anziani: tutti provvedimenti che evidentemente avevano implicazioni anche per le famiglie, ma solo in modo indiretto;
• erano politiche fortemente settoriali; in specifico questa prima gettata di leggi era molto sanitarizzata (siamo a metà degli anni ‘90).
• erano leggi fortemente assistenziali e che intervenivano ex post, cioè per compensare qualcosa che era già successo. Molte provvidenze economiche, anche se di poco rilievo, erano attribuite con la prova dei mezzi a individui in difficoltà;
• l’erogatore dei servizi era ancora in maniera prevalente l’ente pubblico. Non era ancora stata elaborata l’innovazione rivoluzione del cosiddetto welfare mix. Devo dire che la prima piccola scossa a questo modo di fare politica venne dalla legge dell’Abruzzo. In quella legge cominciamo a trovare il riferimento alla famiglia, al terzo settore e quindi alla pluralizzazione degli erogatori dei servizi. Si inizia a parlare della famiglia come soggetto al centro delle politiche e delle politiche realizzate con la cooperazione della famiglia e del terzo settore. Con la legge del 6/12/1999 n. 23 della Lombardia, legge fortemente voluta dalle associazioni familiari lombarde, cambia completamente il paradigma delle politiche familiari. Vediamo brevissimamente quali sono i cambiamenti più importanti.
• Per la prima volta in maniera esplicita si parla della famiglia come soggettività sociale politicamente rilevante. La famiglia non viene riconosciuta soltanto come ambito della cura, degli affetti e della solidarietà, ma come soggetto sociale di rilevanza pubblica.
• Si ridefinisce il significato di servizio pubblico: si intende per servizio pubblico ogni attività resa alla famiglia - con le finalità e gli obiettivi di cui alla presente legge - da strutture pubbliche o private senza fini di lucro che rispettino i criteri regionali. Fa parte del sistema dei servizi pubblici ogni servizio che, seguendo i criteri, essendo accreditato dalla Regione, produce benessere per la famiglia.
• Viene riconosciuta per la prima volta la libertà di scelta dell’erogatore da parte della famiglia, riconoscimento che segue alla pluralizzazione degli attori delle politiche sociali e degli attori del benessere.
• Per la prima volta in una legge regionale per la famiglia, viene riconosciuto che la logica delle provvigioni, dei servizi e dei diritti è impostata secondo il principio della sussidiarietà nel rapporto tra la famiglia e le istituzioni pubbliche.
• L’intero art. 5 della legge è dedicato alla promozione dell’associazionismo familiare. Per la prima volta, in maniera così forte, netta e chiara, entra il tema dell’associazionismo familiare quale garante della famiglia nei confronti delle istituzioni politiche e quale attore capace di organizzare e di erogare servizi per le famiglie. Le altre leggi che seguirono (Basilicata, Lazio, Sicilia, Calabria e Puglia), più o meno rispecchiarono questo modello. Ci furono alcune innovazioni, per esempio la legge del Lazio introdusse gli sportelli famiglia e introdusse anche il criterio dei carichi familiari per dare le attribuzioni economiche. Ogni Regione, seguendo lo “schema” lombardo, ha aggiunto alcune specifiche riferite a problemi interni e peculiari.

I principi, le aree e le innovazioni

I principi di questo nuovo paradigma legislativo, possono così essere riassunti:

• Chiara specificazione di cosa si deve intendere per famiglia. In tutte queste leggi ci fu una ben definita scelta verso la famiglia così come intesa dall’art. 29 della Costituzione. La logica è quella di fare una legge per la famiglia normocostituita, non patologica, per poi toccare in seguito le situazioni più bisognose.
• Riconoscimento della famiglia come soggettività sociale e come soggetto primario di cure e di benessere per la persona. La famiglia non è un mero luogo privato degli affetti, bensì il primo attore responsabile della generazione di benessere.
• Introduzione del principio di sussidiarietà. La famiglia va sostenuta e aiutata a “fiorire” in tutti i casi: dove la famiglia è in difficoltà occorre affiancarla per rimetterla nelle condizioni di essere famiglia.
• Principio di associazione, mutuo aiuto, solidarietà e creazione di reti familiari. Si tratta del riconoscimento del principio associativo, della valorizzazione della società civile e del fatto che la famiglia, singola e associata, è un capitale sociale per tutti.
• Principio di libera scelta dell’erogatore dei servizi: è più giusto permettere alle famiglie di potere scegliere, in determinati ambiti, per determinati servizi e in un determinato modo, quale erogatore utilizzare entro un mercato sociale garantito dalla Regione.
• Ridefinizione dell’idea di servizio pubblico. E’ servizio pubblico ciò che risponde a un bisogno pubblico in determinati modi e secondo certi parametri decisi e valutati da un terzo, che può essere o lo Stato o un’Authority creata ad hoc
• Il sistema di welfare è policentrico. Il centro non è più l’ente pubblico poiché esistono tanti centri che, a loro modo e con funzioni diversificate, producono un benessere che va riconosciuto come benessere sociale
• Inclusione del criterio dei carichi familiari e dei quozienti familiari.
• Attivazione delle consulte familiari.
• Introduzione di nuovi strumenti, metodologie di programmazione e valutazione dei servizi. Le principali aree di politica sociale che queste leggi toccavano furono:

• La casa e il diritto all’abitazione, soprattutto per le famiglie giovani e per le famiglie monogenitoriali.
• La tutela della maternità e della vita nascente.
• Servizi per la prima infanzia.
• I servizi domiciliari.
• Promozione dell’associazionismo familiare e del terzo settore per la famiglia.
• Introduzione di alcune innovazioni sia di tipo organizzativo sia di tipo di servizi e nelle logiche di erogazione, quali le madri di giorno, le banche del tempo, gli sportelli per le famiglie, nidi aziendali, interaziendali e familiari.
• Introduzione di voucher o di buoni servizi.
• Introduzione di una logica “personalizzante” nei servizi.
• Centri di accoglienza per donne vittime di violenza e riconoscimento del lavoro casalingo domestico.
• Tema della conciliazione dei tempi lavoro-famiglia, del coordinamento degli orari della città, della riorganizzazione dei consultori.

I temi per uno sviluppo futuro

A questo punto possiamo elencare quelli che possono essere considerati i temi di interesse maggiore per lo sviluppo futuro delle politiche sociali regionali a sostegno della famiglia.

• L’accoglienza e il sostegno alla vita nascente. E’ già ora, ma lo diventerà ancora di più, un tema di fondamentale importanza per almeno tre motivi: continuerà il dibattito su quando comincia e finisce la vita; perché la legge 184 e l’organizzazione dei consultori pubblici verrà certamente rivista; perché il declino demografico italiano è sempre più drammatico. E’ dunque prevedibile una tendenza alla “socializzazione” dei percorsi nascita e una trasformazione dei servizi consultoriali.
• L’educazione e la crescita degli infanti. E’ sempre più chiaro che gli svantaggi sociali si trasmettono intergenerazionalmente e che le povertà si riproducono socialmente a partire dalla prima infanzia: chi è povero da bambino ha più probabilità di rimanere povero per tutta la vita. I servizi all’infanzia non si occuperanno solo dei bambini, ma probabilmente diventeranno dei “cancelli” per cogliere immediatamente anche i problemi dei loro genitori. E’ dunque prevedibile una spinta verso la multidimensionalità dei servizi.
• La domiciliarità dei servizi. A causa dell’invecchiamento della popolazione, dell’aumento di certe patologie e dell’aumento dei costi di istituzionalizzazione, la domiciliarizzazione diventerà un tema molto rilevante. E’ possibile prevederne uno sviluppo anche non solo per la popolazione anziana, ma in relazione alla possibile “personalizzazione” dei piani di intervento domiciliari per altre fasce d’età.
• La conciliazione dei tempi del lavoro e della famiglia, il ripensamento dei tempi della città, della comunità. L’organizzazione temporale delle nostre società sta cambiando in modo radicale. E probabile quindi che tutte le tematiche vicine alla rimodulazione dei tempi e della “qualità sociale” del tempo saranno al centro delle nuove politiche per la famiglia.
• La creazione di reti sociali e di capitale sociale familiare e comunitario. Il vecchio sistema di welfare ha prevalentemente “sfruttato” le risorse sociali e reticolari della società, senza poi porsi il problema di rigenerarle. E’ dunque probabile che la reticolazione, il lavoro di comunità e la generazione di capitale sociale tra famiglie e istituzioni, diventi un tema molto rilevante.
• L’integrazione delle famiglie immigrate. Il numero dei ricongiungimenti familiari aumenterà e cominceremo ad avere le prime famiglie di seconda generazione. Il tema dell’integrazione culturale, sociale ed economica di queste famiglie diventerà sempre più rilevante.
• L’inclusione degli utenti nei processi di programmazione, erogazione e valutazione delle politiche. Il mondo dei servizi sta cambiando e il ruolo dell’utente è sempre più attivo, sino a parlare di co-produzione e di pro-sumers. E’ quindi ipotizzabile che diverrà un tema rilevante, soprattutto riguardo alla valutazione delle politiche
• Istituzione di Authority locali dei servizi per le famiglie. E’ molto probabile che la valutazione dei servizi passerà a istituzioni non più statali, bensì a formazioni ibride simili alle Authority.
• L’istituzionalizzazione delle associazioni familiari come garanti e trait-d’union tra gli erogatori dei servizi, l’ente pubblico e le famiglie. Anche in questo campo è prevedibile uno sviluppo partecipativo del sistema delle politiche sociali. Le associazioni familiari potranno diventare le Terze parti che mediano i rapporti e garantiscono la qualità dei servizi.
• La definizione di nuovi criteri di accreditamento per gli erogatori dei servizi; criteri per la valutazione dei servizi e delle regole per l’accesso; strumenti legislativi o giuridici per governare il sistema. Si tratta del tema della “costituzionalizzazione” delle nuove reti di attori di policy che includeranno enti pubblici, privati, no profit e profit, rappresentanze degli utenti, del territorio, sindacati.

I cinque principi fondamentali

Concludiamo sottolineando i nuovi principi di politica a sostegno per la famiglia. Naturalmente questi temi varieranno al variare della costellazione politica di una Regione. E’ dunque anche altamente probabile che avremo una Italia molto diversa riguardo alle politiche regionali. Nondimeno alcuni tempi fondamentali sono facilmente ipotizzabili.

• Fare politiche che seguano il ciclo di vita della famiglia evitando le politiche settoriali e categoriali. Le nuove politiche dovranno essere centrate sulla relazione tra i sessi e le generazioni, secondo il loro proprio modo di sviluppo.
• Fare politiche che mettano al centro il valore della equità intergenerazionale: il nuovo valore non deve essere quello di politiche “al risparmio”, o “più leggere burocraticamente” o con maggiori “liberalizzazioni” o altro. Il nuovo valore aggiunto è quello dell’equità tra generazioni che può implementarsi con l’introduzione di quozienti familiari e di strumenti che ridistribuiscano il benessere secondo i carichi di cura della famiglia e gli impegni pubblicamente presi dalla stessa.
• La policontestualità delle relazioni familiari. Occorre abituarsi a vedere le famiglie come composte da persone che hanno più ruoli nella società e che debbono continuamente tenerli in equilibrio. Occorre aiutarle a “saltare” da un ruolo all’altro senza sacrifici discriminanti. Per esempio conciliare i tempi di lavoro, con quelli familiari e con quelli personali.
• L’attivazione delle relazioni. sociali. Il grande tema europeo è l’attivazione degli individui; il grande tema del mercato del lavoro europeo è riuscire ad attivare al massimo le persone nel mondo del lavoro. Occorre invece pensare all’attivazione delle relazioni sociali, delle reti sociali, del capitale sociale, della solidarietà tra famiglie, perché sono risorse straordinarie che il sistema non vede. Le relazioni sociali sono l’humus dove l’individuo della specie diventa persona, cioè essere umano con una genealogia, un presente e un futuro.
• Temporalizzazione delle politiche sociali. Occorre prestare attenzione ai processi di vulnerabilità, inclusione ed esclusione sociale, tenendo presente che oggi si tratta di processi di andata e ritorno, di entrata e uscita, in un termine di processi “oscillatori”. Per questo vanno fatti investimenti su particolari fasi del ciclo di vita familiare, laddove la vulnerabilità è maggiore. Può anche darsi che una determinata situazione negativa della famiglia (basso reddito, per esempio) non sia così discriminante se avviene in una fase iniziale del ciclo di vita. Lo diventerà certamente se nasceranno figli o se ci saranno bisogni particolari di accadimento. Ripensare le politiche in termini temporalizzati significa poter decidere dove investire e perché farlo proprio in quel momento.

Riccardo Grandini (Docente di Sociologia presso Fac. Sci. Politiche, Univ. d. Studi-Bologna)